律师担任人大常委期间的执业限制是全国性的还是地域性的？——对《律师法》第十一条的理解与适用

作者：陆大伟，2021年11月10日写作

一、 问题的由来

《律师法》 （ 2017 年修正）第十一条规定，公务员不得兼任执业律师。 律师担任各级人民代表大会常务委员会组成人员的，任职期间不得从事诉讼代理或者辩护业务。现在有一案例：律师张三，在担任甲县人大常委期间可以去乙县执业，被投诉，一种观点认为，《律师法》第十一条应当理解为仅在任职人大常委所在地不得从事诉讼代理或者辩护业务，在其他地方可以从事相关业务，另一种观点认为，该条应当理解为只要律师任职人大常委期间，在任何地方均不得从事诉讼代理或者辩护业务。

二、 《律师法》 （ 2017 年修正）第十一条的历史沿革

（一） 《律师法》 （ 1996 年版）第十三条

国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师。

律师担任各级人民代表大会常务委员会组成人员期间， 不得执业。

（二） 《律师法》 （ 2001 修正）第十三条

国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师。

律师担任各级人民代表大会常务委员会组成人员期间，不得执业。

（三） 中华人民共和国律师法 （ 2007 修订 ） 第十一条

公务员不得兼任执业律师。

律师担任各级人民代表大会常务委员会组成人员的，任职期间不得从事诉讼代理或者辩护业务。

（四） 《律师法》 （ 2012 修正 ） 第十一条

公务员不得兼任执业律师。

律师担任各级人民代表大会常务委员会组成人员的，任职期间不得从事诉讼代理或者辩护业务。

三、 2007 年《律师法》第十一条的理解与适用

（一） 从立法目的的角度分析

律师在担任常委会组成人员时，是否应当对其执业的范围做出限制？依照《宪法》第六十五条的规定，全国人民代表大会常务委员会组成人员包括：委员长、副委员长、秘书长和委员。依照地方各级人员代表大会和地方各级人民政府组织法的规定：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常委会组成人员包括：主任、副主任、秘书长、委员。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会组成人员包括：主任、副主任和委员。律师作为公民有选举权和被选举权， 因此，律师可以被选举为各级人民代表大会常务委员会组成人员。律师在担任常委会组成人员期间， 律师资格保留 。 1996 年《律师法》制定时， 考虑到常委会组成人员具有一种特殊的身份，担任常委会组成人员的律师与其他律师相比具有一定的优势地位，在执业竞争中可以说不在同一起点上。如果允许他们在担任常委会组成人员期间可以执业，就难以保证公平竞争 。 这种特殊身份也难以避免对审判活动的影响，与律师独立、公正、公平的身份不符，影响律师职业的声誉 ，所以， 1996 年通过的《律师法》明确规定“律师担任各级人民代表大会常务委员会组成人员的，任职期间不得执业。”做出这种限制是为了保证律师的独立与公正，以此来保护当事人的权益。

但是， 随着我国民主法制的发展，律师参政议政的积极性高涨，律师担任各级人民代表大会常委会组成人员的情况越来越多。在本次律师法审议期间，有的同志提出，律师作为常委会组成人员参与人大常委会行使监督 “一府两院”的职权，又作为当事人一方的诉讼代理人提供法律服务，收取报酬，确实会出现一些问题。但是， 规定律师担任各级人民代表大会常委会组成人员任职期间一律不得执业，该规定还是有些过严。目前各级常务委员大多是兼职，如果律师在担任常委会组成人员期间不得执业，就没有收入来源，不利于吸收高素质的律师参政议政 。国外律师担任议员的情况也很普遍，一般不影响其正常执业。对律师担任常委会组成人员期间不得执业的限制 ，主要是为了防止律师利用常委会组成人员的身份在诉讼中为代理的当事人谋取利益，影响案件的公正审理 。但是，律师在担任常委会组成人员期间从 事法律咨询、担任法律顾问等非诉讼活动，与其履行常委会组成人员的职责是不冲突的 。目前非诉案件大量增加，非诉业务已在律师业务中占着重要的比例，所以，应当允许律师在担任常委会组成人员期间从事非诉活动，这样既能保证律师在担任常委会组成人员期间他们的收入不会受到大的影响，同时，也防止了律师利用自己的特殊地位在诉讼中为当事人谋取不正当的利益。基于以上理由，本次律师法修改时，对该条做了修改， 规定律师在担任常委会组成人员期间，不得从事诉讼代理或者辩护业务 。 【 参见全国人大法工委《律师法释义 】

本文认为，从该条理解上看，对于律师许可的执业范围，例如非诉业务，当然不可能涉及到地域性限制。从这个逻辑上讲，对于禁止的业务范围，也不应该存在地域性限制 ，即应当理解为，对于任期期间的业务禁止是全国性的 。 1996 年之后该条文的修改，是在禁止执业的基础上，对部分类型的业务进行放宽，也就是说，放宽的只是业务类型，在此期间，相关人员可以以律师的名义从事例如咨询与非诉业务，该立法的目的在于解决律师基本生活问题。该条在历次修改中都不涉及地域的问题。 即，不存在律师张三在担任甲县人大常委期间可以去乙县执业的问题 。实际上，本条与法官等人员的回避规定不同， 法官等人员从事律师的，不得在原机构代理，不是对执业资质的限制，实际上仍是《法官法》 （ 2019 年修正）第五章 “法官的管理”中的内容。属于任职回避的内容 ，这与《律师法》中 “律师执业许可”一章，分属不同法律体系，故不能以此来类推解释《法律法》的内容。