“村民委员会等村基层组织人员”的理解

作者：陆大伟，2021年7月1日写作

一、 问题由来

《刑法》第九十三条规定： “本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。 ”

另根据《全国人民代表大会常务委员会关于 < 中华人民共和国刑法 > 第九十三条第二款的解释》（ 2009 修正）规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的 ‘ 其他依照法律从事公务的人员 ’ ：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济 款物的管理 ；（二）社会捐助公益事业 款物的管理 ；（三）国有土地的 经营和管理 ；（四）土地征收、征用 补偿费用的管理 ；（五）代征、代缴 税款 ；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利， 非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的， 适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。 ” 根据该规定，行为人只有符合 “村民委员会等村基层组织人员”的身份，才具备认定国家工作人员的可能性。而实践中，关于村民小组组长是否属于“村民委员会等村基层组织人员”并未引起过多的关注，实践中大多数案件中直接认为村民小组组长为村民委员会等村基层组织人员，一般辩护律师往往会依据《最高人民法院关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性问题的批复》中规定的“对村民小组组长利用职务上的便利，将村民小组集体财产非法占为己有，数额较大的行为，应当依照 刑法 第 二百七十一条 第 一款 的规定，以职务侵占罪定罪处罚。 ”来论证村民小组组长不属于国家工作人员，反对该观点的裁判文书中一般认为，该批复规定的是村民小组组长在处理村民自治性事务，而在村民小组组长协助人民政府从事公务的情况下，仍可认定为国家工作人员。即认定村民小组组长属于“村民委员会等村基层组织人员”。故，正确理解“村民委员会等村基层组织人员”的内涵与外延对于刑事实务的意义重大。

二、 村民小组属于组织吗？

从逻辑上讲，如果村民小组如果不属于一个法定的社会组织，那么村民小组组长也就不属于组织人员。村民小组组长自然也就不属于村民委员会等村基层组织人员。 根据民政部门关于社会组织登记的文件和相应的查询系统，村委会属于一个合法的社会组织， 而 村民小组并不是一个合法的社会组织，即不能认为村民小组属于一个组织，否则村民小组因为没有备案登记，就属于非法组织。因此，在村民小组不属于社会组织的情况下， 认定村民小组组长自然也就不属于村民委员会等村基层组织人员缺乏逻辑性。

三、 村民小组组长属于村委会组织内人员吗？

（一） 从立法体系上看村民小组组长不属于村委会组织内人员

如前所述，村民小组并不是一个社会组织，但是村委会属于一个社会组织。如果村民小组也属于村委会组织内，那么也不影响认定村民小组组长符合国家工作人员的身份。

根据 1 998 年修订的《村委会组织法》第四条规定： “乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。 村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作 。 ” [1 ] 第九条规定： “村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。”第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。 任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员 。村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。 ”第十条规定：“ 村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。 ”

在 2 010 修订的 《村委会组织法》第二十八条第二款 [2 ] 中新增了部分规定： “村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。”

在 2 018 年 修正 [3 ] 的 《村委会组织法》第二十八条增加了第三款，规定： “属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”

另根据 1 994 年江苏省人大出台的《江苏省实施 < 中华人民共和国村民委员会组织法 >( 试行 ) > 办法》（现失效）第二十三条第二款规定： “村民小组长由村民小组会议推选，任期３年，可以连选连任。 村民小组长的推选和变动，需经村民小组会议应到人数半数以上通过。 ”该法在 1 997 年的修正后，内容没有变动。

2 001 年江苏省人大《江苏省实施 < 中华人民共和国村民委员会组织法 > 办法》（现失效） [4 ] 第四条第二款规定： “村民委员会应当协助乡（镇）人民政府开展工作，办理乡（镇）人民政府依法委托的有关事项。 乡（镇）人民政府应当为村民委员会开展工作提供必要的条件，并对委托的事项依法承担责任。 ”

从上述立法沿革以及法律体系的逻辑上看，可以得出如下结论：

第一，村小组组长并不属于村委会组织成员 ；

第二，立法中明确规定了村委会可以协助乡镇政府开展工作。并没有规定小组组长可以协助政府开展工作；

第三，从 1998 年到 2 018 年的立法文本， 都没有授权村小组组长享有任何职权。 特别是在 2 018 年的立法文本中强调，村民小组的相关重要事项由村民小组会议讨论决定，也就是说，村民小组的组织为集体议事原则，并非实行组长领导制度。同时，村民小组里的最高决策机关为村民小组会议而非村民小组组长。

综上，村小组组长并不属于村委会组织内成员。

（二） 最高院观点：村民小组组长不属于村委会组织内人员

最高院《刑事审判参考》中关于《全国人民代表大会常务委员会关于 < 中华人民共和国刑法 > 第九十三条第二款的解释》的理解与适用观点认为： “我国农村的基层组织比较多，如村党支部、村委会、村经联社经济合作社 、 农工商联合企业、治保会、妇联、团支部、民兵排、 村民小组和各种协会等。 从目前的情况看，发生在村党支部、村委会和村经联社、经济合作社、农工商联合企业等掌管村经济活动的人员身上的问题比较多。 《解释》中所说的 ‘村委会等村基层组织人员’主要是指村党支部、村委会和村经联社、经济合作社、农工商联合企业等掌管村经济活动的组织的人员。因为，他们是农村中掌握权力、可能协助政府从事行政管理工作的人员 。 ” [5 ] 根据该观点，已经提到了村基层组织包括村民小组，但是认为《解释》中所指的人员，主要指村党支部等 掌管村经济活动的组织的人员，并没有到村民小组，且村民小组组长并不属于掌管村经济活动的人员 ， 故 村 民小组 组长， 不属于村委会组织内人员。

（三） 最高检期刊：村民小组组长不属于村委会组织内人员

另外，根据 2 017 年由最高人民检察院主管的期刊《中国检察官》中刊登的文章中观点，更是明确且直接地提出，村民小组长不属于 “村基层组织人员”，也不属于“其他依照法律从事公务的人”，不能以国家工作人员论。 [6 ] 笔者认为，该观点刊登于最高检的权威期刊，其观点应该是具有代表性的 。

（四） 浙江省高院文件明确规定：村民小组组长不属于村委会组织内人员

根据《浙江省高级人民法院刑一庭、刑二庭关于执行刑法若干问题的具体意见 ( 三 ) 》（浙高法刑 [2000]3 号 2000 年 12 月 27 日）规定：“ 1 、全国人大常委会《关于＜中华人民共和国刑法＞第九十三第二款的解释》中 ‘ 村民委员会等村基层组织人员 ’ 包括村党支部、村经联社、经济合作社、农工商联合企业等掌管村经济活动的组织人员 ， 不包括村民小组组长 。 ”

综上，本文认为，村民小组组长不符合 “村民委员会等村基层组织人员”的身份。

【注释】

[1 ] 在 2 010 、 2 018 年的新法中，该条内容没变。

[2 ] 第一款内容与 1 998 年的第十条类似。

[3 ] 2 010 年的为修订， 2 018 年的为修正。两者为修改法律中的不同模式。并非笔者写错，此处强调一下。

[4 ] 失效依据为江苏省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法 (2016) ，也在 2 016 之前，该文件一定有效。本案发生在 2 006 年，该文件适用于本案。

[5 ] 黄太云：（单位：全国人大常委会法工委刑法室）：《全国人民代表大会常务委员会关于（中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释的理解与适用》，载《刑事审判参考》 2000 年第 4 辑（总第 9 辑），第 84 页。

[6 ] 谷梅檀：《村民小组长利用职务便利侵吞征地补偿款的行为定性》，载《中国检察官》 2 017 年第 8 期。该文还提到，村小组组长在受村委会委托，处理事务时，属于村民自治范畴，而不属于刑法意义上的“从事公务”。